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Rechtliche Gestaltung grenzüberschreitender Projekte des ÖPNV

einzelne Projektphasen und mögliche Konstellationen

Wird im Rahmen eines grenzüberschreitenden ÖPNV-Projektes aufwändige Infrastruktur errichtet, wie dies im Falle einer Straßenbahnlinie der Fall ist, nehmen die Projektetappen vor der Aufnahme des eigentlichen Betriebes erheblich an Bedeutung zu. Die Frage der Rechtsform kann nicht fundiert beantwortet werden, wenn sie losgelöst von einzelnen Projektetappen behandelt wird. Deshalb ist vor der Vorstellung optimaler Szenarien für die Projektstruktur die Frage zu stellen, welche Anforderungen an die Rechtsform die jeweiligen Phasen des Projektes stellen.


A. Einzelne Projektphasen
Im Falle der Errichtung einer Straßenbahnlinie können in etwa mindestens drei Projektphasen unterschieden werden:
  • Planung,
  • Errichtung und
  • Inbetriebnahme bzw. Betrieb der Linie.
In all diesen Phasen sind an die Rechtsform und genaue Ausgestaltung der Projektstruktur unterschiedliche Anforderungen zu stellen.
1. Phase 1: PLANUNG
In der ersten Phase werden die Errichtung der Infrastruktur und die spätere Aufnahme des Betriebes vorbereitet. Dazu gehören unter anderem solche Arbeiten, wie:
  • Vorbereitung einer Konzeption in technischer und sonstiger Hinsicht - einschließlich der Organisationsstruktur,
  • Vorbereitung der für die Errichtung der Infrastruktur notwendigen Genehmigungsverfahren,
  • Beantragung von Fördermitteln, sofern erforderlich bzw. gewünscht,
  • Beauftragung der errichtenden Unternehmen (meist mit einem Vergabeverfahren verbunden),
  • und eine Reihe sonstiger Arbeiten im Hinblick auf Konzeption, Planung und Vorbereitung.
Die Projektstruktur in dieser Phase sollte gewährleisten, dass alle Genehmigungen, Verträge und sonstige formellen Voraussetzungen, welche zu diesem Zeitpunkt erlangt werden, bei Bedarf in den späteren Projektphasen verwendbar bleiben. Es muss somit in jedem Fall gewährleistet werden, dass ein formal richtiges Rechtssubjekt als Partei bzw. Antragsteller auftritt und dass dieses Rechtssubjekt entweder in späteren Projektphasen als Träger von entsprechenden Rechten und Pflichten zur Verfügung steht (Rechte aus einer Errichtungsgenehmigung, Partei eines Vertrages mit dem ausführenden Unternehmen) oder dass die jeweiligen Genehmigungen / Verträge problemlos auf anderer Rechtssubjekte übertragen werden können. Eine gewisse Kontinuität ist auch im Falle der Inanspruchnahme von Fördergeldern erforderlich, weil diese meist an konkrete Rechtssubjekte gewährt werden.
Die in dieser Projektphase getroffenen Entscheidungen wirken sich auf alle Projektbereiche aus, welche über den Erfolg des Vorhabens entscheiden - bereits zu diesem Zeitpunkt werden Weichen für effizienten Betrieb der Linie gestellt, die gewählte Organisationsstruktur wird Einfluss auf den späteren Marktauftritt haben. Von der Planung und dem Vergabeverfahren hängt ab, inwiefern eine qualitativ gute Infrastruktur geschaffen wird, die ihre kostengünstige und störungsfreie Erhaltung gewährleistet. Unabhängig davon, ob die hervorgehobenen Bereiche (Betrieb, Vermarktung, Infrastruktur) zum späteren Zeitpunkt in unterschiedlichen Strukturen verantwortet (was sowohl rechtlich wie auch organisatorisch möglich und gegenwärtig im Infrastrukturbereich auch üblich ist) oder organisatorisch unter einem Dach zusammengefasst werden - die Kontinuität hinsichtlich der Verantwortung für alle Projektphasen sollte zumindest in diesen einzelnen Bereichen gegeben sein. So sollte beispielsweise diejenige organisatorische Einheit, welche den späteren Betrieb übernehmen soll, in jedem Fall zu Planungsfragen herangezogen werden, damit die Belange des Betriebes bei der Konzeption berücksichtigt werden können. Sowohl der spätere Betreiber der Linie wie auch das später für die Instandhaltung zuständige Rechtssubjekt müssen bei der Vorbereitung der Ausschreibung des Gesamtauftrags die Möglichkeit erhalten, Einfluss auf die Spezifikation des Auftrags zu haben und eventuelle Verhandlungen mit den ausführenden Unternehmen kritisch begleiten. Andernfalls müssen sie mit einer Infrastruktur arbeiten, die Probleme im Betrieb und in der Instandhaltung bereitet, obwohl dies frühzeitig hätte vermieden werden können.
2. Phase 2: ERRICHTUNG
Die Phase erfasst vor allem die Errichtung der Infrastruktur (Bau von Bahngleisen, Haltestellen, Strom- und anderen Leitungen) sowie Beschaffung der Straßenbahnwagen. Nach der Beauftragung gilt es hier insbesondere, die ausführenden Unternehmen und den Fortschritt der Arbeiten in jeder Hinsicht zu überwachen. Die für die Projektdurchführung verantwortlichen Stellen müssen gewährleisten, dass die entstehende Infrastruktur nicht nur fristgemäß fertiggestellt wird, sondern dass sie auch in der darauf folgenden Projektphase vereinbarungsgemäß genutzt werden kann. In dieser Projektphase wird insbesondere die Arbeitsgrundlage dafür errichtet, auf der die für die Infrastruktur zuständige Stelle (dies kann die jeweilige Gemeinde als Eigentümer sein oder eine Netzgesellschaft, die in jeder Gemeinde zu diesem Zweck errichtet wird - oder eine gemeinsame Einrichtung beider Gemeinden) später agieren muss. Die dabei zu errichtende Infrastruktur hat jedoch auch maßgeblichen Einfluss auf den späteren Betrieb der Linie. Darüber hinaus müssen bis zur Errichtung die Betriebsgenehmigungen vorbereitet, die Projektstruktur für die Phase des Betriebs muss definitiv festgelegt, die dabei anfallenden Aufgaben erledigt werden (Fahrplan, Tarife, Marktauftritt etc.).
Damit sind auch in der zweiten Phase alle Projektbereiche umfassend betroffen, so dass die Fragen der Infrastruktur, des späteren Betriebes und der Vermarktung der Linie auch organisatorisch zu berücksichtigen sind. Spätestens in dieser Phase sollte jedenfalls die Frage geklärt werden, wer Eigentümer der Infrastruktur (Gemeinden, eine gemeinsame Gesellschaft, separate Gesellschaften) werden sollte. Dies ist für die Projektstruktur an sich nicht entscheidend, stellt aber eine Indikation dafür dar, wie Kompetenzen und Verantwortung im Projekt im Detail festzulegen sind.
3. Phase: BETRIEB
Mit der Inbetriebnahme der Linie ist das Ziel des Projektes erreicht, die Zusammenarbeit innerhalb des Projektes ist jedoch bei weitem nicht beendet. Der Betrieb muss nachhaltig gewährleistet werden, was von einer Reihe von Prämissen abhängt. Die Infrastruktur muss gepflegt werden, ein reibungsloser Betrieb ist zu sichern, die Linie ist möglichst erfolgreich zu vermarkten, damit die Linie möglichst wirtschaftlich ist. Die darauf gerichteten Maßnahmen müssen auf beiden Seiten der Grenze durchgeführt werden - die Wartung und Instandhaltung, der Betrieb, die Abrechnung von Einnahmen. Es sind frühzeitig Verträge mit allen Beteiligten Partner im Zusammenhang mit dem Betrieb, mit der Vermarktung etc. abgeschlossen werden.
In dieser Phase müssen die für Projektdurchführung zuständigen Stellen gewährleisten, dass sie im Falle von Verlusten (z. B. beim Betrieb) einen Zuschuss von den Gemeinden erhalten. Sie müssen die Möglichkeit haben, Verträge abzuschließen und ihre Rechte aus den Verträgen geltend zu machen. Vor allem müssen die Beteiligten Rechtssubjekte in einer Gesamtstruktur aufgehen, die eine effiziente Zusammenarbeit der Beteiligten beim Betrieb der Linie sichert.


B. Lösungsvorschläge
Die erste Projektphase kann naturgemäß nur in der Weise beginnen, dass die Partner die ersten Schritte einvernehmlich und gemeinsam vornehmen. Bereits frühzeitig ist die effektive Durchführung der Planungsarbeiten allerdings davon abhängig, inwiefern sich die Parteien auf eine klare Projektstruktur einigen - nicht zuletzt wegen der o. g. Notwendigkeit, einzelne Projektbereiche kontinuierlich in Verantwortung einzelner Strukturen zu übertragen. Dies ist im Rahmen einer Arbeitsgruppe mit Vertretern der Beteiligten nur theoretisch möglich. Abstimmungsschwierigkeiten, unklare Regeln der Verantwortung stehen einer optimalen Projektführung im Wege, wenn keine gemeinsame, eigenständige Einheit mit der Projektverantwortung betraut wird. Deshalb sollte bereits in dieser Phase eine Organisationsform geschaffen werden, die eine hinreichende Eigenständigkeit und zugleich Eigenverantwortung aufweist, damit in ihr das Projektgeschehen gebündelt werden kann. Auch im Falle einer Einteilung des Projektes in einzelne Bereiche (Betrieb, Vermarktung, Infrastruktur) muss von vornherein eine verantwortliche Stelle für die Projektdurchführung zuständig sein. Optimal würde sie weitgehende Unabhängigkeit von den Projektbeteiligten aufweisen und nur in strategischen Projektfragen Zustimmung der jeweiligen Verwaltungen benötigen. Diese Stelle würde für Kontinuität in einzelnen Projektphasen sorgen, sie sollte also auch darauf ausgerichtet sein, über die Erreichung des Projektziels hinaus tätig zu sein. Bei Übertragung der einzelnen Bereiche des Projektes (Betrieb der Linie, Marktauftritt, Infrastruktur) an verschiedene Rechtssubjekte würde diese Stelle für Koordination unter diesen Bereichen sorgen.

Den für alle Phasen geschilderten Anforderungen wird sowohl der EVTZ wie auch eine gemeinsame GmbH gerecht. In beiden Fällen ist die eigenverantwortliche Durchführung eines solchen Projektes möglich. Die Zusammenarbeit der beteiligten Gemeinden in der jeweils gewählten Rechtsform müsste in beiden Fällen - je nach spezifischen Merkmalen der jeweils gewählten (entweder öffentlichrechtlichen oder privatrechtlichen) Rechtsform - hinreichend transparent aber zugleich detailliert genug geregelt werden. Dabei scheint der geeignete Zeitpunkt für die formale Gründung dieser Struktur der Zeitpunkt, in welchem eine verlässliche Aussage zur Finanzierung des Projektes getroffen werden kann (verlässliche Prognose über Erfolgsaussichten des Fördergeldantrags oder Zuweisung der Haushaltsmittel). Dies bedeutet allerdings nicht, dass die Arbeiten an der Errichtung dieser Organisationsstruktur erst zu diesem Zeitpunkt beginnen dürfen. Der formale Gründungsakt - auch wenn dieser durch eventuelle Genehmigungsverfahren länger dauern kann - spielt in diesem Zusammenhang eine nur untergeordnete Rolle. Erfolgsentscheidend ist primär die Schaffung der Regeln der Zusammenarbeit, was angesichts einer grenzüberschreitenden Zusammenarbeit (rechtliche, verwaltungstechnische, kulturelle Unterschiede!) ein besonders sorgfältig vorbereitetes, ausgewogenes Regelwerk erfordert, das lückenlos potentielle Konflikte berücksichtigt und bereits bei Verhandlung ein Bewusstsein für die Tragweite und Regeln der Zusammenarbeit schafft. Die Verhandlungen hierüber sollten so früh wie möglich aufgenommen werden. Vom Erfolg dieser Verhandlungen hängt die Sinnhaftigkeit der Projektfortführung, weil dabei alle Erwartungen an das Projekt offen gelegt werden müssen - auch und insbesondere auch hinsichtlich der Steuerung des Projektes und der ÖPNV-Linie. Die eventuell gewünschte bzw. sinnvolle Aufteilung des Projektes in einzelne Bereiche (Infrastruktur, Marktauftritt, Betrieb) ist im Rahmen der Lösung mit einem EVTZ bzw. einer gemeinsamen GmbH auch möglich, wobei die einzelnen Teilaufgaben sinnvollerweise in spezielle Gesellschaften (GmbH) vom Anfang an oder schrittweise ausgegliedert würden. Dabei ist sowohl die Vereinbarung von gemeinsamen (sinnvoll beim Betrieb oder Marktauftritt) wie auch separaten (z. B. für Infrastruktur) Gesellschaften für die jeweiligen Gemeindegebiete möglich.

Da die Rechtsform der EWIV als eigenständiger Träger des Projektes nicht in Betracht kommt, ist sie nur dann eine Lösung, wenn in beiden Gemeinden weitere (separate bzw. gemeinsame) Rechtssubjekte errichtet werden, die auf dem Gebiet der jeweiligen Gemeinde als Projektträger während der Errichtung sowie beim Betrieb der Linie auftreten (sei es hinsichtlich aller Bereiche des Projektes, sei es nur für einzelne, wie für die Vermarktung oder Infrastruktur). Die EWIV könnte in diesen Fällen die Koordination und Abstimmung zwischen den Gemeinden und den auf beiden Seiten der Grenze eingerichteten Rechtssubjekten übernehmen, ohne die Aufgaben im Projekt direkt zu übernehmen (was unzulässig wäre). Eine erfolgreiche Koordination durch die EWIV würde jedoch eine nicht weniger ausführliche Ausgestaltung der Verträge zwischen den Gemeinden und später zwischen der EWIV, den Gemeinden und weiteren Rechtssubjekten erfordern, als dies bei einer gemeinsamen GmbH oder einem EVTZ der Fall wäre. Die Lösung mit der Koordination über eine EWIV führt zu einer zusätzlichen Schwierigkeit bei der Durchsetzung der Beschlüsse auf Ebene der EWIV, weil diese auch keine Beteiligungen an anderen Gesellschaften halten darf, so dass eventuelle Weisungsrechte oder Eskalationsstufen ausdrücklich (über die Vereinbarungen im Zusammenhang mit der EWIV selbst hinausgehend) vertraglich festgelegt werden müssten. Eine Delegation von Konflikten an die Gemeinden als Gesellschafter der separaten Gesellschaften würde bedeuten, dass die EWIV gar keinen Beitrag zur Projektorganisation leistet.

Neben der Grundkonstellation mit der EWIV, bei der die EWIV zwei separate Gesellschaften auf beiden Seiten der Grenze koordiniert, sind auch abweichende Varianten möglich:
  • neben der EWIV existieren mehrere Gesellschaften für einzelne Bereiche des Projektes (Infrastruktur, Vertrieb),
  • neben der EWIV funktionieren zum einen separate Gesellschaften (z. B. für die Infrastruktur) zum anderen gemeinsame Rechtssubjekte (z. B. für den Betrieb), die insgesamt durch die EWIV koordiniert werden.




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