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Rechtsform für gemeinsame Projekte von Gemeinden an Landesgrenzen

Rechtsfragen grenzüberschreitender Zusammenarbeit zwischen Polen und Deutschland

A. Einleitung, Fragestellung
Die Zusammenarbeit von Gemeinden verschiedener Länder, wie sie insbesondere häufig in Grenzgebieten erforderlich ist, stößt auf zahlreiche juristische Probleme, in der Regel öffentlichrechtlicher Art (welche Rechtsordnung findet Anwendung? darf sich eine Gemeinde, die grundsätzlich nur für die Belange auf dem Gemeindegebiet zuständig ist, überhaupt über die Grenzen hinaus tätig werden?). Aber auch die Frage der - an sich relativ frei wählbaren - Rechtsform für konkrete Projekte (sofern sie einer Rechtsform bedürfen) ist alles andere als trivial. Auf der einen Seite ist nicht jede Rechtsform für die Betätigung einer Gemeinde in jedem Land zulässig. Zum anderen hängt mit der Frage der Rechtsform nicht nur das rein juristische Problem zusammen, sondern eine Reihe von strategischen Fragen. Die letztgenannten - strategischen - Fragen können wiederum nicht allein aus dem juristischen Blickwinkel betrachtet werden. Die Findung der optimalen organisatorischen Lösung für das jeweilige Projekt sollte jedoch dann leichter sein, wenn Klarheit über die juristischen Zusammenhänge der jeweils möglichen Rechtsformen herrscht. Zu diesem Zweck ist die nachstehende Analyse entstanden.

Die nachstehenden Ausführungen stellen keine abschließende Würdigung der im Zusammenhang mit einzelnen Rechtsformen zu berücksichtigenden Fragen dar. Insbesondere können sie noch keinen abschließenden Leitfaden zur Gestaltung der gewünschten Rechtsform bilden. Der Schwerpunkt liegt hier auf den Unterschieden zwischen einzelnen Rechtsformen, damit mit möglichst geringem Aufwand die Frage geklärt werden kann, welche Rechtsformen zur genaueren Ausgestaltung eines grenzüberschreitenden Projektes genutzt werden sollten. Für die Rechtsform der Wahl müsste noch im Detail ein genauer Fahrplan zur Gründung und vor allem der Umfang der diesbezüglich erforderlichen Vereinbarung zwischen den Parteien erarbeitet werden.


Beispielszenario = Sachverhaltsdarstellung:
Eine deutsche und eine polnische Gemeinde beabsichtigen, eine grenzüberschreitende Straßenbahnlinie zu errichten. Ein solches Projekt bedarf einer angemessenen Steuerung in jedem Stadium, d. h.:
  • bei der Planung und Konzeption,
  • während der Errichtung der notwendigen Infrastruktur,
  • beim Betrieb.
Die in einem solchen Fall notwendigen Erwägungen sowie Lösungen hinsichtlich der möglichen bzw. optimalen Rechtsform werden nachstehend behandelt. Die dabei anfallenden Rechtsfragen sind zu klären. Dabei wird jedoch auch der Bezug zu strategischen Erwägungen hergestellt und erläutert.

B. Notwendigkeit einer speziellen Rechtsform
Bei der Durchführung eines grenzüberschreitenden Vorhabens durch benachbarte Gemeinden aus zwei verschiedenen Ländern stellt sich zunächst die Frage, inwiefern die beteiligten Gemeinden überhaupt eine spezielle, womöglich gemeinsame Rechtsform für das Projekt benötigen. Diesbezüglich ist allerdings zu bemerken, dass die Durchführung von gemeinsamen Maßnahmen direkt durch die Gemeinden erfahrungsgemäß mit folgenden Problemen behaftet ist:
  • Koordination auch kleinster Anliegen ist sehr aufwändig,
  • die Entscheidungswege sind sehr lang,
  • in den Verwaltungen fehlt meist projektbezogene Fachkompetenz, die auch bei externer Beschaffung kaum dauerhaft gebunden werden kann,
  • die Verwaltung übernimmt in der Regel keinerlei finanzielle oder organisatorische Verantwortung für die späteren Stadien des Projektes, falls es im späteren Stadium zwingend durch einen Dritten betreut werden soll (Planung vs. späterer Betrieb),
  • Probleme des Vergaberechts sind bei grenzüberschreitenden Beschaffungsvorgängen praktisch unlösbar.

Die Gründung eines eigenständigen, von den beteiligten Gemeinden gemeinsam kontrollierten Rechtssubjekts ermöglicht dabei:
  • die Koordination des Projektes deutlich zu vereinfachen - sofern eine Festlegung der Entscheidungswege zu Beginn der Kooperation auf eine sinnvolle Weise erfolgt,
  • Fachkompetenz direkt im zuständigen Rechtssubjekt einzubinden, indem Experten angestellt oder auf sonstige Weise verpflichtet werden,
  • die Verantwortung für alle Projektphasen in einer Struktur zu bündeln, wodurch der Gesamterfolg vom Anfang an im Fokus der Verantwortlichen steht; die Verantwortung für das langfristige Ziel ist damit deutlich höher,
  • es erübrigt sich eine völkerrechtliche Vereinbarung zwischen den Mitgliedstaaten für ihre Gebietskörperschaften,
  • es wird die politische Bereitschaft für die Zusammenarbeit mit Partnern in anderen Mitgliedstaaten nach außen bekundet,
  • Vergabe erfolgt in der Regel nach dem Recht des Sitzstaates des Rechtssubjektes.

Dabei geht es nicht darum, das Dickicht kommunaler Unternehmen (falls vorhanden) zu erweitern. Jede bestehende Rechtsform kann zu diesem Zweck genutzt werden. Es ist allerdings von vornherein zu beachten, dass die Verfassung der gemeinsamen Rechtssubjekte exakt dem entsprechen soll, wie die Beteiligten sich die Zusammenarbeit künftig vorstellen.

Demzufolge lautet die Empfehlung, dass möglichst frühzeitig eine rechtlich selbständige Einheit dem Projekt zugeordnet wird. Sie sollte für das Projekt zuständig, auf Projektbedürfnisse zugeschnitten und den Beteiligten (Gemeinden) gemeinsam unterstellt sein.

C. Vorauswahl
Für die Durchführung kommunaler Projekte sowie zur Erfüllung kommunaler Aufgaben im Allgemeinen steht eine ganze Palette von Rechtsformen zur Verfügung. Dies gilt sowohl in Deutschland wie auch in den benachbarten Ländern gleichermaßen. Nicht alle dieser Gestaltungen kommen jedoch in Betracht, wenn eine Rechtsform für ein grenzüberschreitendes Vorhaben der Kommunen gesucht wird. Deshalb soll nachstehend zunächst kurz die Liste der insgesamt möglichen Lösungen präsentiert werden. Im darauf folgenden Abschnitt werden die aus Sicht der Autoren weniger geeigneten Rechtsformen kurz angesprochen. Die danach noch verbleibenden Gestaltungen sind näher zu untersuchen.
1. Grundsätzlich mögliche Rechtsformen
Eine vollständige Auflistung der theoretisch denkbaren Rechtsformen für gemeinsame, grenzüberschreitende Projekte.
2. Rechtsformen, die nicht zu empfehlen sind

a. Nationale öffentlich-rechtliche Rechtsformen
Öffentlich-rechtliche Rechtsformen - wie z. B. Anstalten öffentlichen Rechts (polnisch: zakład budżetowy), Zweckverbände (polnisch: związek celowy), öffentlich-rechtliche Stiftungen (polnisch (allgemein für Stiftung): fundacja, wobei eine öffentlich-rechtliche Form keine spezielle Regelung erfahren hat) - sind eng mit der jeweiligen Rechtsordnung desjenigen Staates verbunden, auf dessen Gebiet sie tätig sind. Sie werden grundsätzlich zu öffentlich-rechtlichen Zwecken gegründet, weshalb sie auch engen Vorgaben des jeweils anwendbaren Verwaltungsrechts (insb. Finanzverfassung) unterstellt sind. Diese nationalen Vorgaben in einzelnen Ländern sind miteinander nicht kompatibel, so dass eine "Beteiligung" an einem derartigen Gebilde über die Grenze hinaus niemals vollständig die verwaltungsrechtlichen Vorgaben der jeweiligen Rechtsordnung erfüllen kann. Deshalb ist die Mitwirkung und Beteiligung einer ausländischen Kommune an einer solchen inländischen juristischen Person (oder entsprechenden nicht rechtsfähigen Organisationsform) des öffentlichen Rechts bestenfalls mit zahlreichen rechtlichen Hürden verbunden (Finanzierung, Transfer von Mitteln ins und aus dem Ausland, Aufsicht etc.) - wenn sie überhaupt möglich sein sollte. Demzufolge ist eine nationale öffentlich-rechtliche Rechtsform für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit grundsätzlich nicht zu empfehlen.
b. Grenzüberschreitender Örtlicher Zweckverband
In Deutschland ist im internationalen Kontext der Grenzüberschreitende Örtliche Zweckverband (insbesondere an der Grenze zu Frankreich oder Luxemburg) bekannt. Aus den hier genannten Gründen ist diese Rechtsform für polnische Gemeinden keine zulässige Lösung.
c. Aktiengesellschaft
Vgl. folgenden Artikel zu Kapitalgesellschaften allgemein. Die Aktiengesellschaft im kommunalen Bereich wurde hier beschrieben.
Daraus folgt, dass eine Aktiengesellschaft zumindest im Rahmen der Kommunalverfassungen in deutschen Ländern keine Rechtsform der Wahl ist. Ähnlich zu bewerten wäre in diesem Zusammenhang die europäische Societas Europaea (SE), die eine Art Aktiengesellschaft des Europarechts ist. Da gegenüber der SE das für die AG geltende Prinzip der Subsidiarität aller Voraussicht nach entsprechend anzunehmen ist, wäre dies auch keine Rechtsform der Wahl aus Sicht einer deutschen Kommune.

d. Gesellschaft bürgerlichen Rechts
Die Grundform einer Personengesellschaft ist die im deutschen wie auch im polnischen Recht bekannte und bis auf wenige Details vergleichbar geregelte Gesellschaft des Zivilrechts - die GbR.
Sie ist wegen der grundsätzlich geringen Eigenständigkeit der Organisationsform und wegen der in oben verlinkten Artikeln genannten Informationen nicht zu empfehlen.
e. Fremde Gesellschaftsformen nach der Gründungstheorie
Eine "bequeme" Rechtsform im grenzüberschreitenden Kontext könnte auch eine haftungsbeschränkte Gesellschaftsform aus einer Rechtsordnung sein, welche der sog. Gründungstheorie folgt. In diesen Fällen könnte der Sitz der Gesellschaft frei von Land zu Land verlegt werden, ohne dass die Gesellschaft liquidiert und neu gegründet werden muss - es gilt stets diejenige Rechtsordnung, nach welcher die Gesellschaft gegründet wurde unabhängig von ihrem Sitz bei Gründung oder danach (Spahlinger/Wegen, Internationales Gesellschaftsrecht, 1. Auflage 2005, Rn. 59 ff.). Darüber hinaus weisen solche Gesellschaftsformen (in Deutschland gut bekannt ist die englische limited - Ltd.) meist sehr einfache Gründungsprozeduren und geringe Kapitalanforderungen auf. Im untersuchten Fall ist jedoch nicht die einfachste Gründung entscheidend, sondern die politische Vertretbarkeit der Rechtsform und ihre Handhabung in der deutschen und polnischen Rechtsordnung. Diesbezüglich ist aber festzustellen, dass beispielsweise einer limited ein Ruf einer "windigen" Rechtsform vorauseilt, welche kaum Gläubigerschutz (wie in Polen und Deutschland üblich) bietet. Darüber hinaus ist die Konstruktion der aus dem common law stammenden Rechtsform der polnischen und deutschen Rechtsordnung gänzlich fremd, was die Handhabung in der Praxis sehr erschweren würde. Deshalb ist diese Rechtsform aus Sicht der Autoren für ein Projekt der öffentlichen Hand nicht zu empfehlen.
f. Europäische Privatgesellschaft (SPE)
Mehr zum Thema im Artikel über die SPE.
Mit der durch die EU vorbereiteten Europäischen Privatgesellschaft (SPE) soll eine einfach handhabbare und vor allem flexible Rechtsform eingeführt werden. Die entsprechende Verordnung der EU ist jedoch noch nicht beschlossen, obwohl geplant war, dass sie am 01. 07. 2010 in Kraft tritt. Das voraussichtliche Datum des Inkrafttretens ist nicht bekannt. Den letzten Nachrichten aus Brüssel folgend (die offiziellen Informationen stammen vom Dezember 2009) findet derzeit eine Diskussion über Regelungen über den Sitz der SPE und über die Arbeitnehmerbeteiligung. Aus diesen Gründen wurde im Europäischen Wettbewerbsfähigkeitsrat beschlossen, den Vorschlag für eine Verordnung des Rates über das Statut der Europäischen Privatgesellschaft weiter zu überarbeiten (Quelle: BeckOnline - EPG).
3. Rechtsformen, die näher zu betrachten sind
Nach Ausschluss der oben genannten Rechtsformen ist festzuhalten, dass folgende Varianten einer näheren Betrachtung bedürfen:
  1. die kommunale GmbH (entweder nach polnischem oder nach deutschem Recht),
  2. der öffentlichrechtliche EVTZ sowie
  3. (in bestimmten Konstellationen - mehr dazu weiter unten) die EWIV.

D. Kriterien der Bewertung
Einzelne Kriterien wurden hier zusammengefasst und erläutert.

E. Detaillierte Analyse der Rechtsformen
Die in der Vorauswahl genannten, in engere Betrachtung einzubeziehenden Rechtsformen sind nun im Detail zu analysieren. Dabei sollen die jeweiligen Formen erst kurz vorgestellt und anschließend am Maßstab der oben genannten Kriterien auf ihre Eignung als Organisationsform für ein grenzüberschreitendes, gemeinsames Projekt einer deutschen und einer polnischen Gemeinde geprüft werden.
1. Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH)
Siehe Vorstellung der kommunalen GmbH und Analyse der Eignung.
2. Europäischer Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ)
Siehe allgemeine Informationen zum EVTZ und Analyse der Eignung.

3. Europäische wirtschaftliche Interessenvereinigung
Siehe allgemeine Informationen zur EWIV und Analyse der Eignung.


F. Einzelne Projektetappen - genauere Ausgestaltung
Am Beispiel eines ÖPNV-Projektes wird hier die genauere Ausgestaltung der Rechtsform in einzelnen Projektphasen behandelt.


G. Zusammenfassung der Ergebnisse
Auch wenn andere Gestaltungen, als die in dieser Analyse vorgestellten, denkbar sind, können die nach Ansicht der Autoren sinnvollsten wie folgt zusammengefasst werden:

Die optimale Projektstruktur würde auf einem EVTZ basieren, der die Projektaufgaben wahrnimmt und später eine effektive Zusammenarbeit nach Erreichung der Projektziele (Betrieb) gewährleistet. Der EVTZ bildet die Interessenlage in grenzüberschreitenden Projekten der öffentlichen Hand am besten ab - es sollen Aufgaben im Bereich des Allgemeinwohls übernommen werden, die also auch rechtlich besonderen (von Marktregeln abweichenden) Charakter haben. Auf der anderen Seite benötigt ein komplexes grenzüberschreitendes Vorhaben eine von den ursprünglichen Initiatoren zumindest teilweise unabhängige Instanz, die ein Eigeninteresse an reibungsloser Zusammenarbeit hat und die Projektziele eigenverantwortlich verfolgt. Dieser Weg ist insbesondere dann zu empfehlen, wenn zwischen den Gemeinden weitere Projekte geplant sind, weil die damit verbundenen Aufgaben immer auf diese Basisstruktur zurückgreifen können. Auf diese Weise wird die an der Grenze immer entstehende Lücke in der Verantwortung geschlossen und die zwingend notwendige Überwindung der Grenze bei der Verfolgung der Ziele einer lokalen Gemeinschaft möglich. Alle anderen Konstellationen führen lediglich zu einer mehr oder weniger gelungenen Verbindung von zwei "Randgemeinden". Die Gründung einer wirklich gemeinsamen Struktur ist ein für die Dauer besserer Weg.

Andererseits darf nicht verschwiegen werden, dass der EVTZ ein noch nicht sehr häufig erprobtes Vehikel der Zusammenarbeit ist (auch wenn Beispiele hierfür bereits existieren). Eine Hürde wird sicherlich auch die notwendige Genehmigung durch Aufsichtsbehörden darstellen. Die fehlende Erfahrung (auch der Aufsichtsbehörden) im Umgang mit dem EVTZ stellt in jedem Fall eine Hürde auf dem Weg zu dieser - im Ergebnis optimalen - Lösung und kann dazu führen, dass der EVTZ aus Zeitgründen kein realistischer Weg ist. Dennoch ist an dieser Stelle zu unterstreichen, dass aus der Neuartigkeit dieser Rechtsform auch eine einmalige Chance für die Schaffung einer vernünftigen Formel der Zusammenarbeit in der Grenzregion entsteht - im Gespräch der Partner untereinander und mit den Aufsichtsbehörden kann gerade eine Lösung der bisher unüberwindbaren Probleme der Grenzregion ausgehandelt werden, die über die tradierten Rechtsformen so niemals erreicht werden könnte.

Zweitrangig ist, inwiefern dem EVTZ während der Projektlaufzeit oder zum späteren Zeitpunkt Gesellschaften (bevorzugt in Form einer GmbH des deutschen oder des polnischen Rechts) zur Seite gestellt werden könnten. Es spielt auch keine Rolle, ob diese Gesellschaften durch die Gemeinden gemeinsam oder separat betrieben würden - der EVTZ kann sowohl als Träger des betreffenden Vorhabens auftreten wie auch die Koordination der damit verbundenen Aufgaben eigenverantwortlich übernehmen.

Eine ebenfalls sinnvolle Lösung stellt die Gründung einer gemeinsamen GmbH dar, welcher die Verantwortung für die Projektdurchführung übertragen wird. Die sowohl in Polen wie auch in Deutschland bewährte Rechtsform würde geringen Aufwand (bei der Gründung derzeit auch geringeren als ein EVTZ) erzeugen und ist hinreichend flexibel, um auf ihrer Grundlage eine angemessene Formel der Zusammenarbeit zwischen den Partnern zu vereinbaren. Inwiefern neben der gemeinsamen GmbH weitere Gesellschaften gegründet werden könnten, die z. B. für jede Gemeinde einzeln abtrennbare Aufgaben wahrnehmen könnten (z. B. Eigentum an der Infrastruktur und Verantwortung für dessen Erhaltung), ist zweitrangig und ohne Weiteres möglich, auch wenn nicht zwingend.

Eine weitere, mögliche Gestaltung, welche die Bindung der Gemeinden auf eine niedrigere Stufe stellt, dennoch eine angemessene Projektdurchführung ermöglicht, wäre die Konstruktion der EWIV, welche die Koordination zwischen den separaten Rechtssubjekten übernehmen würde. Im Falle der Lösung mit der EWIV (mit zwei oder mehreren Gesellschaften für einzelne Aufgaben, weil die EWIV nur Hilfs- und Unterstützungsaufgaben wahrnehmen kann) käme es insbesondere darauf an, die Zusammenarbeit der Partner in der EWIV belastbar zu regeln, damit die grundsätzlich einstimmige Entscheidungsfindung keine Lähmung des Projektes verursacht. Auch die Rechtsverhältnisse zwischen der EWIV und den eigentlich für einzelne Aufgaben zuständigen Gesellschaften (Beispiel: eine gemeinsame Betriebsgesellschaft, zwei separate Infrastrukturgesellschaften) müssten wohl bedacht geregelt sein. Die Konstellation mit der EWIV kann auch eine Vorstufe zum EVTZ darstellen, der parallel zur Tätigkeit der EWIV entstehen und die Aufgaben nach dessen Gründung übernehmen kann.

Sofern in den Ausführungen die Gründung einer Gesellschaft Erwähnung fand, kann darunter auch sinngemäß eine Umwidmung einer bereits bestehenden Gesellschaft fallen, weil es keine Rolle spielt, inwiefern eine Neugründung erfolgt oder eine bestehende bzw. eine Vorratsgesellschaft Projektaufgaben übernimmt. Für alle gemeinsamen Gesellschaften der Gemeinden ist jedoch immer eine detaillierte Regelung der Regeln der Zusammenarbeit der Gesellschafter zwingend erforderlich. Deshalb kann mit der zentralen Aussage der vorliegenden Analyse auch abgeschlossen werden: In jedem Fall müssen die Spielregeln zwischen den Partnern genau und ex ante festgelegt werden.


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